2025年是海南自由貿易港封關運作之年。習近平總書記強調，要繼續(xù)抓好海南自由貿易港建設總體方案和海南自由貿易港法貫徹落實，把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，強化“中央統籌、部門支持、省抓落實”的工作推進機制，確保海南自由貿易港如期順利封關運作。封關運作標志著海南自由貿易港由起步階段到實質性運作的全面轉型、由政策試點到制度安排的全面轉型，標志著海南自由貿易港制度型開放進入新的重要起點，將在我國自主開放、單邊開放中扮演獨特的重要角色。

　　以打造重要開放門戶為戰(zhàn)略目標

　　習近平總書記強調，“努力把海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的重要門戶”。打造面向太平洋、印度洋的重要開放門戶，在高水平對外開放中不斷增強區(qū)域影響力、輻射力，更好地服務我國統籌發(fā)展和安全大局，是國家的重大戰(zhàn)略需求，是海南的歷史責任。

　　打造面向太平洋、印度洋重要開放門戶的國家重大戰(zhàn)略。當前，全球性自由貿易動能趨于減弱，區(qū)域性自由貿易成為推進開放合作的優(yōu)先選項。以《區(qū)域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)為重點的亞太區(qū)域成為區(qū)域性合作的突出亮點。我國積極推動RCEP 進程，開展面向東盟、日韓、海合會等區(qū)域的開放布局。在百年變局加速演進的特定背景下，必須抓住戰(zhàn)略機遇，充分利用區(qū)位優(yōu)勢，適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展趨勢，以封關運作為重要契機，推動海南自由貿易港在中國與東盟區(qū)域市場聯通、產業(yè)融合、規(guī)則銜接、要素配置中發(fā)揮戰(zhàn)略樞紐作用，明顯提升區(qū)域影響力、輻射力，為我國推動高水平區(qū)域合作提供堅實支撐。

　　以封關運作為打造重要開放門戶奠定制度基礎。服務于打造“重要開放門戶”的目標，要充分學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式、管理方法和制度安排，形成具有國際競爭力的開放政策和制度。要按照《海南自由貿易港建設總體方案》和《中華人民共和國海南自由貿易港法》的要求，創(chuàng)新性研究提出“建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的行動方案，實行不同于內地的海關監(jiān)管體制與制度安排，充分發(fā)揮海南自由貿易港的靈活性、主動性，使海南自由貿易港在應對日益復雜多變的國際環(huán)境、推進區(qū)域經濟一體化等方面發(fā)揮獨特的作用。

　　以更高水平對外開放提升各方信心和預期。近年來，海南自由貿易港建設從“總體方案”到“封關運作”取得諸多重要進展。當前，世界格局從平衡到失衡、從失衡到沖突的趨勢明顯，海南自由貿易港面臨的不確定因素增多。海南自由貿易港建設要對標世界最高水平的開放形態(tài)，要吸引有實力的海內外企業(yè)進入，要增強各方良好預期。由此實現海南自由貿易港高水平對外開放的重要突破。

　　以核心政策落地為重大任務

　　習近平總書記強調，“加緊推進海南自由貿易港核心政策落地”。建立健全全島封關運作的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度，就是要充分發(fā)揮海南獨立地理單元的優(yōu)勢，通過清晰的制度邊界確立全島封關運作的“海關監(jiān)管特殊區(qū)域”地位，形成加快核心政策落地的穩(wěn)定預期。這是封關運作的重大任務，是吸引集聚全球各類優(yōu)質要素和經營主體的重要條件。

　　“零關稅、低稅率、簡稅制”是海南自由貿易港政策制度體系的核心，是實現貿易、投資、跨境資金流動、交通運輸、人員往來自由便利和數據安全有序流動的重要條件。“五大自由便利和數據安全有序流動”則是實行“零關稅、低稅率、簡稅制”以后需要達到的重要成果。其中，“零關稅”居“核心政策”的首位。自由貿易港的“零關稅”不僅是關稅水平的問題，更是自由貿易港制度安排的標志性特征，并由此帶動形成“低干預、高效能、絕大多數商品與貨物進出自由便利”的制度性安排。在這個前提下，海南自由貿易港“五大自由便利和數據安全有序流動”的開放政策落地就有了前提條件。

　　加快核心政策落地需要政策創(chuàng)新與體制突破。從現實看，受多方面因素影響，海南自由貿易港核心政策落地成效與高水平對外開放的預期目標存在差距。主要表現在，既定的部分政策尚未落地，已落地政策仍具有較大優(yōu)化空間，部分核心政策的制度安排需進一步明確。要強化核心政策落地的剛性約束，并依托海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度的重要條件破除政策落地的體制掣肘。例如，對《中華人民共和國海南自由貿易港法》中提出的“全島封關運作時，將增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費進行簡并”等具有時間約束的核心政策，依法按時落地;對“全島封關運作、簡并稅制后，海南自由貿易港對進口征稅商品實行目錄管理”等明確條件的核心政策，明確加快迭代升級的具體路徑，形成海內外企業(yè)、人才對海南自由貿易港建設的良好預期。由此，一方面可以促進海內外企業(yè)更加便捷地獲取國際商品、服務、標準等要素，更好服務國內大市場;另一方面可以更好服務內地企業(yè)、資金、貨物等要素更加順暢便利地“走出去”，輻射服務以東盟為主體的RCEP區(qū)域大市場。此外，要按照《海南自由貿易港建設總體方案》要求，盡快實施島內居民消費進境商品“零關稅”清單，明顯提升島內居民獲得感。

　　以海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度安排實現核心政策加緊落地的新突破。盡快建立健全全島封關運作的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度，以實現絕大多數商品免征關稅和進出自由便利的目標要求;明確特殊稅收制度的法律定位，將特定行業(yè)所得稅優(yōu)惠政策向普惠性的“低稅率、簡稅制”的制度安排轉變，明顯拓展特殊稅制的享惠范圍，增強企業(yè)獲得感。對標世界最高水平的開放形態(tài)，優(yōu)化完善“五大自由便利和數據安全有序流動”的政策和相關制度安排。例如，推進投資制度由“極簡審批”向“標準制+承諾制”轉變，對具有強制性標準的領域，原則上取消許可和審批;完善跨境數據負面清單管理制度，實現更大范圍、更深層次的跨境數據安全有序流動。

　　以“一線放開、二線管住”為主要條件

　　海南自由貿易港實行“一線放開、二線管住、島內自由”。毫無疑問，“一線放開”高度依賴建立健全全島封關運作的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度。

　　封關運作的首要任務是“一線放開”。“一線放開”是國家重要開放門戶的基本要求。設置“二線”主要是為了建立并維系以“零關稅、低稅率、簡稅制”為核心的自由貿易港政策制度體系的獨特性與不可復制性。要以“一線放開”的獨特優(yōu)勢集聚全球資源要素，在“一線放開”中逐步形成“二線管住、管好”的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度。當前，“一線放開”要有利于內地企業(yè)以海南自由貿易港為“總部基地”，自由便利地進入國際性、區(qū)域性市場投資布局。同時，要強化“一線”安全準入(出)監(jiān)管，加強口岸公共衛(wèi)生安全、國門生物安全、食品安全。

　　對標國際慣例有效放開“一線”、用好“一線”。要在主動對接國際高標準經貿規(guī)則方面率先突破。主動對接服務貿易開放規(guī)則、知識產權保護等深度議題;在主動對接高水平經貿規(guī)則的跨境數據流動、數字信息保護方面率先探索;在環(huán)境保護規(guī)則方面率先落實，特別是在綠色貿易認證、綠色供應鏈管理等方面積極探索。要在“一線放開”中打造以服務貿易為重點的自主開放、單邊開放新前沿。例如，進一步擴大教育市場開放，形成境外高校獨立辦學的配套體系，并賦予其充分的辦學自主權;針對國際人才，探索開展職業(yè)技術移民積分制，實施更加便利的工作簽證政策和居留制度。

　　以成為國內國際市場重要交匯點為目標管住管好“二線”。“二線高效管住”要以不降低與內地連通性為底線，實現與內地間的物暢其流、人便于行。例如，全島封關運作后，海南自由貿易港貨物經“二線”進入內地視同進口，這就要求“二線”領域的海關監(jiān)管要在高度重視防范走私風險的同時，圍繞“零關稅”、加工增值貨物內銷免征關稅等重點政策實施精準化的分類監(jiān)管，由此不降低海南與內地貨物流動的便利性。按照《中華人民共和國海南自由貿易港法》“加工增值達到一定比例的貨物，免征關稅”的要求，根據行業(yè)差異性制定實施10%——30%的差異化加工增值比例，將研發(fā)、設計、運輸、倉儲等生產性服務環(huán)節(jié)納入加工增值范圍，實現與RCEP原產地規(guī)則的疊加，并對相關貨物有效實施原產地信用監(jiān)管。

　　以“境內關外”為突出特點

　　如何形成與“海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”相適應的制度安排?這已成為封關運作最緊迫的重大問題，成為提升各方信心和預期的焦點所在。

　　“境內關外”是海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度“特殊”的主要體現。所謂“境內關外”，就是指在中華人民共和國海關統一領導下、在海南自由貿易港實施有別于內地的特殊海關監(jiān)管體制。從現實來看，“境內關外”是“全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體安排。這里的“關外”，是適應海南自由貿易港發(fā)展需求，基本實現貨物進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區(qū)域。“境內關外”是《中華人民共和國海南自由貿易港法》的基本要求，是自由貿易港海關管理體制的突出特征。例如，該法第14條明確“貨物由海南自由貿易港進入境內其他地區(qū)(以下簡稱內地)，原則上按進口規(guī)定辦理相關手續(xù)”，這實際上反映了“境內關外”的特殊要求。封關在即，要盡快出臺海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域的相關制度，由此形成打造世界最高水平開放形態(tài)的基礎性條件。

　　封關運作，要抓緊實現由特殊優(yōu)惠政策向具體制度安排的轉變。例如，“零關稅”實行進口征稅商品目錄，持續(xù)拓展“零關稅”商品覆蓋范圍，最終實現99%以上商品“零關稅”;創(chuàng)新性實施禁止、限制進出口貨物、物品清單管理制度，實施低干預、高效能的海關監(jiān)管;推動低稅率政策由鼓勵類向普惠制的轉變，明顯擴大個人、企業(yè)所得稅享惠范圍。服務于打造重要開放門戶的戰(zhàn)略目標和國內國際雙循環(huán)重要交匯點的具體要求，封關運作后監(jiān)管方案設計既要保證海南與境外市場在人員、貨物、資金、服務等要素與商品流動上的自由與便利，又要保障海南與內地市場在要素流動方面的自由與便利。由此，封關運作后的監(jiān)管重點、措施、方式等都面臨著某些制度性變革。

　　充分發(fā)揮《中華人民共和國海南自由貿易港法》的最大優(yōu)勢。按照《中華人民共和國海南自由貿易港法》要求，用好“貿易、投資及相關管理活動”的創(chuàng)新空間，重點圍繞“零關稅、低稅率、簡稅制”等核心政策涉及的上位法的具體規(guī)定，加快構建高水平海南自由貿易港法治體系，并建立專業(yè)、高效的立法體制。

　　〔作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院院長、海南自由貿易港研究院院長〕